Fiscalité française : propos iconoclastes sur la justice fiscale

09/05/2011

Patrick AULNAS

Tous les chiffres cités concernent l’année 2009 et sont extraits du « Rapport sur les prélèvements obligatoires et leur évolution » annexé au projet de loi de finances pour 2011.

1. Progressivité de l'impôt et justice fiscale

2. Retenue à la source et justice fiscale

3. Impôts indirects et justice fiscale

Conclusion

 

1. Progressivité de l’impôt et justice fiscale

Les impôts progressifs comprennent l’impôt sur le revenu (IR), les droits de succession et de donation (DSD), l’impôt de solidarité sur la fortune (ISF). Ensemble, ils représentent environ 7% du total des prélèvements obligatoires et 12% du total des prélèvements fiscaux (Etat, collectivités locales, divers) comme le montre le tableau suivant pour 2009 :

 

  PO PF IR DSD ISF Total 3 impôts
Milliards d'€   793   481   46   7,4  3,5   56,4     
% des PO 100% 61% 5,8% 0,9% 0,4% 7,1%
% des PF   100% 9,5% 1,5% 0,7% 11,8%

 PO : prélèvements obligatoires         PF : prélèvements fiscaux

 

Nous sommes donc en présence de la situation suivante : environ 7% de prélèvements progressifs et 93% de prélèvements non progressifs (proportionnels à l’assiette ou fixes, parfois dégressifs pour les cotisations sociales). Or le concept de justice est souvent associé à l’idée de progressivité de l’impôt dans l’opinion publique. Aucune personne vraiment informée ne peut sérieusement penser que la justice fiscale passe par un profil spécifique de 7% seulement des prélèvements, qu’il s’agisse d’accroître ou de réduire la progressivité. Pourtant, le débat médiatique sur la fiscalité se focalise volontiers sur les prélèvements les plus visibles, en particulier l’IR et l’ISF. Mais il n’existe aucune instance politique (parti, association, syndicat) qui veuille élargir de façon importante le champ de la progressivité, principalement parce que cela génèrerait des comportements massifs d’évasion fiscale.

L’exemple le plus significatif est évidemment l’épisode du bouclier fiscal (supprimé en avril 2011) qui représentait 600 millions d’euros (0,08% des prélèvements obligatoires !) et qui a donné lieu à une manipulation en règle de l’opinion sur fond de scandales politico-financier. Les symboles sont indissociables de l’action politique, mais quand on parle de chiffres qui ne représentent rien macro-économiquement et peu de chose budgétairement, il y a tromperie si l’on fait croire à une gabegie.

Nous ne sommes plus à l’époque de Joseph Caillaux (1). La société a radicalement changé et la justice aujourd’hui a très peu de rapport avec la progressivité de l’impôt. Dans ce domaine, il s’agit bien évidemment de tenter d’apprécier l’effet redistributif global de l’énorme machine étatique de prélèvements et de dépenses publiques. La justice ou l’équité (peu importent les querelles de vocabulaire) suppose une bonne analyse de l’existant (qui reste à faire) et la définition d’un objectif économiquement et socialement réaliste. On en est très loin.

 

2. Retenue à la source et  justice fiscale.

Lorsque l’Etat prélève 43% de la richesse nationale chaque année, il est essentiel que ce prélèvement s’opère de la façon la plus efficace possible. Quelles sont les conditions de cette efficacité ?

La première est un prélèvement systématique à la source, qu’il s’agisse de la fiscalité des revenus ou du patrimoine. Une retenue à la source présente une efficacité maximale lorsqu’elle ne doit faire l’objet ultérieurement d’aucune régularisation, ce qui suppose une deuxième condition : la suppression de la globalisation des revenus et des patrimoines. Le barème de IR et celui de l’ISF s’appliquent respectivement au revenu global annuel et au patrimoine global (exceptés les éléments exonérés). Un tel mode de calcul est source de complexité car le contribuable doit évaluer de nombreux éléments imposables et appliquer un ensemble de règles complexes à caractère catégoriel (8 revenus catégoriels ayant leurs règles propres pour l’IR). Bref, la globalisation transforme inéluctablement un impôt en une véritable « usine à gaz ». Une solution bien supérieure techniquement est la retenue à la source opérée par un professionnel sur chaque opération réalisée. Il existe déjà des exemples : en matière d’impôt sur le revenu, la retenue par les notaires de l’imposition des plus-values de cession immobilière ou la retenue par les établissements financiers de l’imposition des plus-values de cession de titres. Rien d’ailleurs n’interdit d’introduire dans ces prélèvements libératoires une certaine dose de progressivité, en prévoyant deux ou trois taux d’imposition en fonction de l’assiette d’imposition. Ce qui est contre-productif, c’est de vouloir globaliser par foyer fiscal car on génère alors nécessairement lourdeur et complexité. Evidemment une telle proposition entraînera au moins deux objections.

- Première objection : l’équité suppose d’appliquer le concept de progressivité à l’ensemble du revenu ou du patrimoine d’un foyer fiscal. La réponse a été donnée précédemment : la progressivité n’a jamais concerné qu’une toute petite fraction des prélèvements obligatoires pesant sur un ménage et par conséquent la justice ne passe pas par cette voie. A cet égard, il faut prendre en considération les réalités économiques. Par exemple, l’impôt sur les sociétés et les différentes taxes pesant sur les entreprises (taxe sur les salaires, formation continue, taxe d’apprentissage, etc.) constituent des charges qui doivent obligatoirement être prises en considération pour fixer les prix de vente. Les impôts à la charge des entreprises sont donc répercutés sur le consommateur, donc sur le contribuable, et il est impossible d’y introduire une quelconque progressivité.

- Deuxième objection : l’Etat n’aura plus connaissance des revenus et patrimoines des foyers fiscaux. Certes, mais il s’agit plutôt d’un progrès de la démocratie. L’Etat doit avoir une vision claire des réalités macro-économiques, y compris revenus et patrimoines. Les instituts de statistiques peuvent lui fournir des informations très détaillées et parfaitement opérationnelles, mais anonymes. Vouloir connaître nominativement la fortune ou les revenus de chacun ne relève pas de la bonne gestion publique mais de l’inquisition fiscale.

 L’introduction de la CSG avait constitué à cet égard un progrès important pour l’efficacité de l’Etat : retenue à la source, assiette très large, rendement élevé. Tout le contraire de l’archaïque IR, très apprécié de la classe politique car il permet de faire illusion (abattements sur le revenu, octroi de réductions d’impôts, etc.). La CSG rapporte aujourd’hui plus que l’IR : 80 milliards d’€ en 2009 contre 46 milliards pour l’IR. Toute tentative de supprimer la CSG ou de l’intégrer à l’IR représenterait une considérable régression de l’efficacité publique, sans apporter quoi que ce soit d’important sur le plan de la justice fiscale.

 

3. Fiscalité indirecte et justice fiscale

Autre idée reçue : la fiscalité indirecte est plus injuste que la fiscalité directe car elle pèse indistinctement sur l’ensemble des consommateurs. Il faudrait donc réduire l’impôt indirect au profit de l’impôt direct. On a même vu, ce qui est vraiment le comble de la démagogie, des propositions politiques de remboursement ciblé de la TVA payée. Dans un tel contexte, quelques évidences doivent être rappelées.

- Les impôts indirects sont presque toujours des impôts sur la consommation (TVA, TIPP, etc.). Par principe, ils frappent donc toute opération de consommation. Remettre en cause l’impôt indirect, c’est donc remettre en cause la fiscalité de la consommation, ce que personne ne se hasarde à faire de façon globale. On le comprend puisque la TVA représente de très loin la principale ressource fiscale de l’Etat : en 2009, elle a rapporté 122 milliards d’€ pour un total de recettes fiscales de l’Etat de 211 milliards, soit 58% des recettes fiscales de l’Etat. Par rapport au total des prélèvements obligatoires, elle représente 27% (rappel : IR = 5,8%). La remise en cause de la fiscalité indirecte relève davantage de la posture politique que de l’analyse objective. L’Etat ne peut pas, surtout aujourd’hui en présence de déficits abyssaux, réduire sa principale ressource.

- Economiquement, plus le revenu est faible et plus une part importante de ce revenu est consacrée à la consommation. On en déduit que les impôts sur la consommation représentent une part beaucoup plus importante des petits revenus que des hauts revenus. Sans aucun doute. Cela doit-il conduire à invoquer le caractère injuste de l’impôt indirect ? La réponse est clairement négative. Aucun prélèvement fiscal n’est intrinsèquement « juste » ou « injuste ». Il faut toujours raisonner globalement sur l’ensemble du vaste système public de prélèvements et de dépenses. Pour concrétiser, une personne peut vivre entièrement d'allocations publiques diverses et payer proportionnellement à son revenu plus de TVA qu'un contribuable aisé. Mais de toute évidence, l'effet redistributif global au profit de cette personne sera important. Une analyse systémique, mettant au premier plan les interrelations, est donc indispensable. Les innombrables études sur l’effet redistributif de telle dépense ou prélèvement nouveau sont à cet égard de peu d’intérêt, dans la mesure où elles ne mettent pas l’accent sur les effets systémiques du changement.

Si on juge la fiscalité indirecte non redistributive et s’il est inenvisageable de la réduire, il faut utiliser la dépense publique comme moyen de redistribution. Un prélèvement proportionnel et des prestations très ciblées peuvent être plus redistributifs qu’un prélèvement progressif et des prestations générales. Un système de redistribution par la dépense pourrait donc être plus équitable que le système actuel. Par ailleurs, il ne présente pas d’inconvénient politique majeur dans une perspective de retenue à la source généralisée, beaucoup plus indolore pour le contribuable.

 

 ♦♦♦

Dans le domaine des prélèvements obligatoires, les a priori idéologiques demeurent très présents : ils sont inhérents à la puissance inertielle de concepts historiquement dépassés (la progressivité globale par exemple). Un système performant de prélèvements obligatoires devrait aujourd’hui évoluer dans deux directions.

- La généralisation de la retenue à la source qui rend le prélèvement moins visible et augmente son acceptabilité.

- La simplification du droit dans les domaines où elle est envisageable. Il existe en droit fiscal deux types de complexité. Une complexité technique qui est induite par la complexité des situations économiques : cela concerne la fiscalité des entreprises (par exemple, calcul du bénéfice fiscal, problèmes complexes de TVA avec multiples coefficients de déductibilité). Il n’est pas envisageable, dans ces domaines, de simplifier les règles du droit fiscal si l’on veut bien cerner la complexité du réel. Mais il existe aussi une complexité politique provenant de la superposition et de l’enchevêtrement de dispositions diverses de faible efficacité. Cela concerne en particulier l’IR et la fiscalité du patrimoine. Des simplifications considérables sont techniquement possibles mais peuvent se heurter à des obstacles politiques. Il conviendrait de privilégier les taxes à assiette très large, type CSG, axées sur les opérations économiques à taxer et non sur les foyers fiscaux.

 Quant à l’action redistributive, elle serait plus transparente et plus perceptible si elle s’exerçait par les prestations sociales et les dépenses publiques plutôt que par la complexité des prélèvements.

 

 (1) Homme politique français (1863-1944) qui fera voter la loi du 15 juillet 1914 établissant pour la première fois en France un impôt sur le revenu à barème progressif.

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