Bref historique des dettes souveraines et de leurs crises

 Nos Etats sont plongés dans une crise des dettes souveraines qui nous paraît, à juste titre, très grave. Mais pour relativiser, il est nécessaire de disposer d’une perspective historique. Notre situation est-elle sans précédent ? Certes non. L’histoire des dettes publiques est parsemée de rééchelonnements, voire de « défauts ». Notre situation actuelle présente-t-elle cependant une singularité ? La réponse doit être plus nuancée.

 

A. Le long terme historique en France et aux Etats-Unis

 1. France

Le graphique suivant (1) fournit un panorama de l’évolution de la dette publique française en % du PIB depuis l'année 1540.

 Histogramme de la dette française.gif

 On peut aisément remarquer que la dette publique atteint des sommets dans les périodes de crise (guerres ou crises économiques). Les maximas sont atteints au cours de la crise de 1929 (145% du PIB) et pendant la seconde guerre mondiale (155% du PIB). Pour rappel, fin 2011, la dette souveraine française frôle les 90% du PIB.

 2. Etats-Unis

Les mêmes constatations peuvent être faites pour les Etats-Unis, dont voici l’évolution de la dette publique par rapport au PIB depuis l'année 1800 (2) :

 Dette des Etats-Unis

La guerre de sécession (1861-1865) et ses suites correspondent à une première envolée, la crise de 1929 à une seconde puis enfin la seconde guerre mondiale fait monter la dette à presque 120% du PIB. En 2011, la dette souveraine américaine est d’environ 100% du PIB.

 

B. Les défaillances souveraines : rééchelonnements et faillites

 1. Faillites souveraines et rééchelonnements de dettes au 20ème siècle (3)

Les difficultés des Etats à faire face à leurs engagements financiers ne sont pas exceptionnelles. Elles jalonnent l’histoire du 20ème siècle. Beaucoup de pays pauvres accumulent progressivement une dette colossale par rapport à leur potentiel économique. Des institutions comme le FMI ou des groupements de créanciers privés comme le Club de Paris interviennent alors pour proposer un plan de rééchelonnement de la dette qui s’accompagne en général d’abandons de créances. Les défauts de paiement des Etats endettés sont donc très fréquents. Carmen M. Reinhart, professeur d’économie à l’université du Maryland affirme même qu’ils sont plus fréquents statistiquement que l’issue normale, c’est-à-dire le remboursement à la date prévue : « Des défauts de paiement en série sur la dette extérieure – c’est-à-dire des défauts de paiement souverains qui se répètent – semblent être la norme dans presque chaque région du monde, y compris l’Asie et l’Europe » (4). La notion de faillite d’un Etat est une approximation conceptuelle : l’Etat en faillite ne disparaît pas contrairement à une entreprise en faillite qui est liquidée pour payer partiellement les créanciers. Un Etat « en faillite » est un Etat qui se trouve dans une situation gravissime atteignant non seulement la sphère financière (défauts de paiement) mais aussi l’économie (chute de la production et du PIB) et le social (chômage croissant).

Certains continents et certains Etats sont moins dignes de confiance que d’autres comme le montre le tableau suivant (5).

Nombre de défaillances souveraines (rééchelonnements ou faillites) par continent au 20ème siècle

CONTINENTS

NOMBRE DE DÉFAILLANCES

PAYS CONCERNÉS

Europe

19

Autriche, Allemagne, Grèce, Hongrie, Pologne, Roumanie, Russie, Turquie

Amérique latine

76

Tous

Afrique

23

Algérie, Angola, République Centrafricaine, Côte d’Ivoire, Egypte, Kenya, Maroc, Nigéria, Afrique du Sud, Zambie, Zimbabwe

Asie

14

Chine, Japon, Inde, Indonésie, Myanmar, Philippines, Sri Lanka

L’Amérique du Nord n’est pas présente et l’Europe de l’ouest très peu. Les défaillances allemandes et autrichiennes remontent aux années trente. Le continent le moins sûr est très nettement l’Amérique latine. Le niveau de développement et l’instabilité politique jouent un rôle central dans le risque de défaillance.

2. Illustration : la faillite de l’Argentine (1998-2002) (6)

Dans les années 80, l’Argentine était confrontée à une hyperinflation. Par exemple, en 1989, les prix ont augmenté de 4924%. En 1992, une nouvelle monnaie, le peso, est créée en remplacement de l’austral. Mais cette monnaie est totalement alignée sur le dollar américain. La banque centrale argentine ne peut créer de pesos qu’en fonction de l’entrée de dollars en Argentine, ce qui suppose des exportations. La banque centrale argentine est ainsi dans l’incapacité de faire fonctionner la « planche à billets ». Les particuliers peuvent régler aussi bien en pesos qu’en dollars. Les implantations d’entreprises étrangères sont facilitées car celles-ci peuvent conserver leurs avoirs en dollars. La dépréciation monétaire liée à la faiblesse de la monnaie locale ne les atteint pas. Mais à partir de 1998, le dollar commence à s’apprécier fortement. Les exportations de l’Argentine sont pénalisées par des prix trop élevés, mais il est impossible d’utiliser l’arme de la dévaluation puisque tout le commerce extérieur fonctionne en dollars et que le dollar et le peso sont soudés par une parité fixe (1 dollar = 1 peso). Tous les contrats avec les fournisseurs et les prêteurs étrangers sont libellés en dollars. La dette souveraine est évaluée en pesos avec équivalent dollars. Rompre la parité fixe peso-dollar conduirait à réduire autoritairement le montant des dettes à rembourser, donc à un défaut de paiement. La seule solution pour retrouver une compétitivité est déflationniste : baisser les salaires et les prix. C’est ce qui est fait. Mais les conflits sociaux se multiplient de 1998 à 2002. Le pays étant fortement décentralisé, les régions créent elles-mêmes des monnaies pour tenter, en vain, d’éviter l’impact de la déflation. L’Etat lui-même en viendra à émettre un substitut de monnaie pour payer les fonctionnaires. Le pays finira par avoir environ deux cents sortes de monnaies de substitution. Le FMI refuse alors son aide à l’Argentine et en 2001, le Président Eduardo Duhalde fait une déclaration d’insolvabilité du pays face à ses créanciers. Tout cela s’accompagne évidemment d’une fuite des capitaux vers l’extérieur, d’une crise de liquidité (les particuliers ne peuvent retirer que 250 pesos par semaine), d’une montée du chômage (23% de la population active). Le PIB évalué en dollars recule de 66% en 5 ans.

L’Argentine a dû dévaluer fortement le peso et a tenté de reconquérir la confiance des prêteurs et clients étrangers. Mais la défiance subsiste largement aujourd’hui.

 

C. Les dettes souveraines occidentales depuis 1980.

1. La dérive des dépenses publiques

La situation française servira de modèle mais elle transposable, dans ses grandes lignes, aux autres pays occidentaux. Le tableau suivant, confectionné avec des chiffres de l’INSEE, fournit un panorama d’ensemble de l’évolution.

France : Prélèvements obligatoires, dépenses publiques et dette publique en % du PIB

Années

1980

1990

2000

2010

Prélèvements obligatoires

40,1

41,6

44,1

42,5

Dépenses publiques

45,5

49,5

51,4

56,6

Dette publique

21

35,3

57,3

82,3

En trente ans, la croissance des prélèvements obligatoires a été faible (2 points de PIB). Par contre, la croissance des dépenses publiques a été considérable (11 points de PIB). Evidemment, il en résulte des déficits publics croissants et l’accumulation d’une dette souveraine colossale (+ 61 points de PIB en trente ans). De toute évidence, des erreurs de gestion fondamentales ont été commises. Les dirigeants politiques font prévaloir les critères…politiques. La dépense est fertile sur le plan électoral, alors que l’augmentation des impôts est dévastatrice. On peut rechercher des explications subtiles d’ordre économique et social, certes, mais l’essentiel est bien dans les défaillances de la démocratie représentative : les élus n’ont pas eu de vision historique de l’intérêt général. Ils ont d’abord défendu leurs positions.

Ainsi, la crise des dettes souveraines qui atteint l’Europe et les Etats-Unis à partir de 2010 est d’abord le fruit d’une dérive des dépenses publiques. Le modèle de l’Etat-providence qui avait été instauré au cours des trente glorieuses est en crise principalement parce que la gouvernance politique a été incapable d’ajuster les dépenses aux recettes.

Quelles sont les dépenses publiques qui ont le plus augmenté au cours de cette période ? Le tableau suivant fournit la réponse :

France : répartition de la dépense publique totale en pourcentage (5)

Année

État

Collectivités

locales

Sécurité

sociale

1981

55,5

16,9

27,6

2001

37,9

18,2

43,9

2008

34,2

20,9

44,9

Le diagnostic est simple et clair. Comme l’écrit Nicolas Bouzou (5), « … on voit bien que c’est du côté des administrations de Sécurité sociale qu’ont eu lieu les véritables dérives. En effet, les dépenses sociales ont augmenté annuellement de 7,4 % en moyenne. Depuis 1981, elles ont été multipliées par six… ». Le vieillissement de la population a pesé lourdement sur les dépenses de retraite et de santé. La montée du chômage a creusé les déficits de l’assurance-chômage. Les choix nécessaires n’ont pas été faits à temps, ce qui a conduit à la défiance des créanciers des Etats.

2. La singularité de la crise occidentale

La crise des dettes souveraines occidentales présente des caractéristiques spécifiques et inédites dans l’histoire. La plupart des défaillances souveraines du 20ème siècle ont concerné des pays pauvres confrontés à l’instabilité politique et à des situations de crise voire de guerre. Il n’en est rien en Occident aujourd’hui : les difficultés financières occidentales sont le symptôme d’une crise du modèle. Nous retiendrons quatre traits spécifiques de cette crise.

- Elle atteint des pays en paix ou dont les interventions militaires sont lointaines (Afghanistan, Lybie, Côte d’Ivoire) et ne pèsent pas lourdement sur les dépenses publiques.

- Elle concerne les pays les plus riches et les plus développés, ceux qui, par leur consommation et leurs investissements tirent l’économie mondiale.

- Elle frappe des pays démocratiques bénéficiant de la stabilité politique et de la sécurité juridique.

- Elle concerne l’Union européenne, c’est-à-dire une construction politique inédite dans l’histoire qui avait réussi à instaurer pacifiquement une structure supranationale et une intégration économique forte.

S’agirait-il alors des prémisses du déclin d’un modèle politique (la démocratie représentative) et socio-économique (l’Etat-providence) ?

 

♦♦♦

 

Depuis des siècles, la puissance publique s’endette pour assurer le financement de dépenses choisies politiquement. Depuis des siècles, les Etats sont régulièrement confrontés à des difficultés pour faire face aux remboursements. Depuis des siècles l’issue est toujours la même : rééchelonnement des dettes souveraines avec abandon partiel ou total de créances. Une autre issue, plus subtile, consiste à traiter le problème par la dépréciation monétaire : une inflation forte permet de ne rembourser que très partiellement les créanciers si on raisonne en monnaie constante. Mais c’est toujours par la spoliation des créanciers que la crise des dettes souveraines est résolue. Peut-on vraiment penser qu’il s’agit d’une fatalité ? Ne s’agit-il pas d’une méthode de gouvernement ? En politique, le choix des dépenses précède celui des recettes. La démagogie et le populisme sont particulièrement susceptibles de régenter l’aspect dépenses, qui peut donc facilement dériver. S’endetter, faire payer les riches, ceux qui peuvent prêter, est la solution idéale pour trouver des recettes. Pour tout politicien, en effet, c’est la solution qui est affectée du coefficient le plus élevé d’acceptabilité. Les riches y trouvent des placements rémunérateurs et considérés comme fiables et les pauvres bénéficient des dépenses sans payer d’impôts. Lorsque la dette devient insoutenable, il suffit à nouveau de faire payer les riches par la spoliation. Voilà tout simplement du machiavélisme élémentaire.

Patrick AULNAS

 

(1) http://www.lestoutespremieresfois.com/5-les-temps-modernes/les-toutes-premieres-dettes-publiques

(2) http://www.gringoire.com/cat/concours/economie/

(3) L’ouvrage de référence en la matière est This time is different. Eight centuries of financial folly de C. M. Reinhart et K. S. Rogoff (Princeton University Press, 2009)

(4) http://www.telos-eu.com/fr/article/800_ans_de_folies_financieres

(5) Source : Stratégie pour une réduction de la dette publique française de Nicolas Bouzou, FONDAPOL, février 2010

(6) http://fr.wikipedia.org/wiki/Crise_%C3%A9conomique_argentine

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